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分析金融宏观调控和金融监管的区别

发布日期:2019-06-30 09:19   来源:未知   阅读:

  概要:按法理学有关法律部门调整对象单一性的理论,金融法并不是一个独立的法律部门,而由金融调控法、金融监管法以及金融交易法等三部分建构。但长期以来的经济法学研究忽略了这一点,尤其是表现在宏观调控法研究上,轻易把性质迥异的金融监管法或金融交易法划入调控法范畴。鉴于此,本文从调整对象、法律行为以及法律渊源三方面对金融监管法与金融调控法的差异作出区分,以求对金融法与宏观调控法的理论研究之发展和完善有所稗益。

  法理学研究表明:一个国家的现行法律规范,不是杂乱无章的堆砌,而是由多层次的若干法律部门所组成的有机联系的统一整体,金融法也概莫能外。金融法是调整金融关系的法律规范总称。金融关系复杂多样,根据其不同性质大致可列为三类:(1)金融交易关系,即社会经济成分之间因存款、贷款、同业拆借、票据贴现、银行结算、金融信托、金融租赁、外汇买卖、保险等而发生的关系。(2)金融监管关系,即国家对金融市场、金融市场主体以及金融市场主体之间的交易活动实施监管而发生的关系。(3)金融调控关系,即为稳定金融市场,以引导资金流向、控制信用规模为目的,国家对有关的金融变量实行调节和控制而产生的社会关系。

  可见,金融法是以金融关系,即金融交易关系、金融监管关系和金融调控关系为调整对象的各种法律规范的集合。而根据法理学有关同一法律部门必须符合其调整对象即社会关系单一性之理论,可推知金融法并不是独立的法律分支,而是一个由民商法规范、经济法规范、甚至还有一些行政法规范、刑法规范等构成的复杂组合。比如金融交易关系,其主体之间法律地位平等,所享有的权利和应履行的义务也是对等,主体之间的金融交易活动必须遵循平等、自愿、等价有偿等民商法之基本原则。因此,调整金融交易关系的金融交易法应属民商法范畴。而金融监管关系与金融调控关系跟金融交易关系不同,两者皆因国家动用公权力对金融主体、金融业务、金融市场的管理或干预而产生,目的在于解决个体营利性与社会公益性之矛盾,兼顾效率与公平,促进金融市场和金融业直至整个国民经济的良性循环和协调发展。因而,调整这两种关系的金融监管法和金融调控法显属经济法范畴。(1)

  但遗憾的是许多经济法学者忽略这一点,如晚近对宏观调控法的研究开展的如火如荼,众多宏观调控法体系纷纷提出,其中不乏有见仁见智的观点,但混淆金融交易法、金融调控法以及金融监管法性质的现象却司空见惯。以下试举例说明。

  “广义的金融调控法”说。其认为金融法“作为经济法体系中的一个法律部门,兼有宏观调控法规范和市场规制法规范,就其主要内容和基本职能而言,应当是宏观调控法,而不属于市场规制法”,“所以,在金融体制的国家干预职能中,宏观调控的职能是直接实现国家货币政策目标的职能,市场规制职能服务于宏观调控职能。与此相应,宏观调控法是金融法的基本属性。”而这个宏观调法属性的金融法体系可以庞大到包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法、货币法、票据法、证券法、保险法、信托法等。当然对于这个庞大的金融法群,不同学者所持观点仍存有细微差异,如有学者并未将信托法包括进去

  ,有学者强调银行法(包括中央银行法、商业银行法、政策性银行法等)为“广义金融调控法”之核心。

  “狭义金融调控法”说。其主要是将证券法、票据法、保险法等显属民商法性质的金融交易法剔除出调控法体系。与“广义金融调控法”说相比,“狭义金融调控法”说较好地划清民商法性质的金融法与经济法性质的金融法之界限。但遗憾的是有的学者仍把“狭义金融调控法”体系定之过宽,把少数金融交易法纳入其范围,表现在将商业银行法、非银行金融机构法等以金融调控法定性。(3)而有的学者却又把其体系“狭”之过窄,往往把一些主要调整金融调控关系的政策性银行法、货币法等排斥在金融调控法体系之外。(4)

  还有一种新近出现的观点介于前两者之间,其认为商业银行法、证券法、票据法、保险法、信托法不属金融调控法体系,而只包括中央银行法、政策性银行法、货币法等。此说较好弥补前两说的缺漏,体系范围的界定准确。但不足之处是依然混淆金融监管关系与金融调控关系这两种性质迥异的金融关系,如其宣称:“金融调控法是调整金融调控关系和金融监管关系的法律规范总称”、“金融调控法律关系包括金融调控法律关系和金融监管法律关系”等。

  不言而喻,上述学说皆违背法律部门传统划分方法——调整对象单一性原则,忽视金融调控法自成体系之立足点,不仅未能使其同金融交易法、金融监管法划清界限,而且跟宏观经济调控法的基本理论也自相矛盾。所以,区分三者性质是至关重要的。因为金融交易法与其他两者性质差别明显,学界多为后两者混淆视听,故此本文侧重从法律关系、法律行为以及法律渊源三方面对后两者差异进行分析,以求澄清讹识,稗益金融法与宏观调控法的理论更新。

  学界把金融调控法与金融监管法的性质混淆的重大因素是两者在调整方法上有相似一面,如有学者将金融调控主体的诸如直接下达指令的直接调控行为视为与金融监管相似;也有学者将货币控制视为金融监管等。法理学把调整方法视为划分法律部门的独立调整对象标准的重要补充本无可厚非,但调整对象有虚拟和空泛特性,而调整方法却是清晰和实在的,一旦把这两个标准结合之后,第一个标准不知不觉被第二个标准吸收和异化,从而让调整对象标准反而依附于调整方法标准,甚至得出“要形成一个法律部门,此种社会关系必须达到需要特种法律调整方法的程度”的结论。事实上这种逻辑难以获取支持,因为从法律层面上讲,调整方法只有民事、行政、刑事三种,当代法律实践尚未催生出不同于这三类方法外的其他调整方法。而正因为调整对象标准的抽象性与层次性,我们可以按“平等性”与“国家干预”划分出民商法与经济法部门,并又可按“宏观调控关系”、“市场规制关系”、“社会保障关系”将经济法进一步细分为宏观调控法、市场规制法与社会保障法等。所以,从调整方法上分析金融调控法与金融监管法的属性注定徒劳无功,我们必须立足于两者的独立调整对象,即金融调控关系与金融监管关系。

  金融关系属社会关系的一种,而不同的社会关系实际是指社会的不同领域,涉及到经济、政治、文化、宗教、家庭、民族的各个领域。事实上即使在某一领域,其范围也是极其广泛,就如经济领域,一样存多种不同性质的社会关系。经济领域的社会关系按不同标准有多种分类法,但比较科学的划分应是“民间社会经济关系”和“国家经济管理关系”两种。所谓民间社会经济关系,是指民间社会的自然人和法人从事经济活动,相互之间发生的经济关系,亦称“平等主体间经济关系”;而国家经济管理关系,是国家在对社会经济进行干预、管理或组织过程中,以国家(或其代表者)为一方主体,同有关各方之间发生的权利义务关系。金融调控法、金融监管法之所以能与金融交易法相区别,根本在于前两者属国家经济管理关系,而后者为民间社会经济关系。

  而国家干预经济过程中一般会产生两种内涵迥异的经济关系,即宏观调控关系和市场规制关系。金融调控关系是金融主管机关运用各种金融杠杆调节货币供给总量和结构,在全社会配置货币资金,进而影响非货币形态的经济资源之配置和市场主体的经济行为等金融调控行为而产生,显然属宏观调控关系性质;而金融监管关系是金融主管机关通过监管金融机构等市场主体的金融业务,规制金融业务过程中产生,显然属于市场规制关系性质。可见,金融调控关系不仅具备国家经济管理关系的一般特征,还应包括宏观经济调控关系的特殊表象,即“其一是它的宏观性和总体性。它着眼点和目的是社会经济的宏观结构和总体运行,所实行的措施影响到社会经济的全局,而不仅仅触及某些局部和个体。国家需要在充分把握社会经济总体结构和运行状况的基础上,根据需要和可能,遵循客观经济规律,确定国家调节的目标,通过实施某些重大和广泛适用的措施,使社会经济和运行发生某种变化,产生宏观和总体性的效应。……其二是宏观调控措施的促导性。…它所采用的方式重在对社会经济活动予以引导和促进。…当前,各国的国家计划是或基本上是指导性的,经济政策都重在对经济活动主体的引导和促进,各种经济杠杆和政策工具的运用,其导向性和间接性也十分明显。”

  同样,金融监管关系属于市场规制关系,必然具备有异于金融调控关系的性质。市场规制关系是国家在规制市场主体进入、运行、变更、退出以及市场秩序的活动中产生的各种社会关系,可分市场主体规制关系和市场秩序规制关系。前者是国家通过规范市场主体的组织和与组织有关的行为而渗透进国家干预意图,以使市场主体意志符合国家和社会利益,特点是尊重市场主体意思自治,但反对绝对意思自治。后者是国家在特定的市场环境中贯彻某种特定经济政策,对原有各种交易关系与竞争关系进行特殊安排,使国民经济和谐、平衡发展,以求实现实质公平和社会效率。起不具备平等特征,却是对“平等关系或建立这种关系进行修改甚至破坏”。金融监管关系与金融监管关系之差异表现在主体、客体及内容方面。

  金融调控关系主体一方具有恒定性,另一方具有广泛性。前者作为调控主体,专指国家或代表国家行使金融调控权的职能部门;而后者作为受控主体,在范围上明显广于金融监管关系主体,任何机关、团体、社会组织、公民个人都可能成为金融调控关系的受控主体。调控机关是最重要的主体,它们是金融调控关系的必要方并占据主导地位,具有不可替代和不可选择性,享有单方面设立、变更和废除金融调控关系之特权。其可凭借国家强制力使受控主体接受和服从自己的意志;也可采取多种形式激励、诱导、刺激、抑制受控主体的金融活动,以求调控目标之实现。

  金融监管关系主体具备交叉和重叠特性,国家机关作为监管主体无疑是最强大有力,但行业自律、金融机构内部监管也举足轻重,缺乏它们国家机关的监管将无效率运转。所以金融监管主体不具备调控主体的恒定性特征并有交叉和重叠现象,如对于商业银行,其不仅是国家机关监管与行业监管的被监管者,也是内部监管的实施者。另外,与金融受控主体不同的是,非金融领域的任何机关、团体、社会组织以及公民个人,即使并不是绝对不可能成为受监管主体,但可能性也是渺小或偶然的,这正是与金融受控主体的区别所在。

  由于金融调控法主要调整具备国家宏观调控性质的金融关系,并主要通过制定和实施货币政策实现,这就决定金融调控行为是金融调控关系中最重要和最经常的客体,包括调控主体的行为和受控主体的行为。既可表现为具有权力因素的宏观调控行为,如中央银行升降存款准备金比例,实施再贴现政策;也可表现为具有财产因素的行为,如中央银行为参与市场公开业务。另外,作为金融调控关系客体的经济资源具备强烈的整体性特征。与具有强烈物质利益性的金融交易关系之物或财产不同,各经济要素或资源的整体效益应放在第一位,即金融调控法不能也不应该以具体的物为客体,而应着眼于对经济资源优化配置、经济结构调整和改善等目标。

  金融监管行为是金融监管关系的唯一客体,财物一般来讲没有成为金融监管客体的可能,这是由监管的目标和特殊性质所决定。因为金融监管是为保证金融市场的竞争、有效率、一体化和稳定,而实施的包括检查全国银行体系各成员银行业务的安全与稳健以及法律、规章的遵守和执行的行为总和,这必然需要依凭审批、命令、禁止、准许、倡导、协调、奖励和制裁等手段。虽然进行这种微观经济管理过程中也会涉及到货币、帐本、数据、凭证以及一些具体财物等,但它们只是作为实施行为的凭托或帮助,并不在于其本身存在的意义

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